Proporcionalidad de la sanción urbanística: el argumento que los ayuntamientos ignoran

Cuando el ayuntamiento te impone la multa máxima por una obra sin licencia, lo justifica con dos o tres frases genéricas. “Gravedad de la infracción”. “Daño al interés general”. “Reincidencia”. Punto. No explica por qué ha elegido el máximo y no la mitad. No detalla qué criterio concreto le lleva a ese importe.

Eso no es proporcionalidad. Es arbitrariedad con sello oficial. Y puedes combatirla.

Qué dice la ley exactamente

El principio de proporcionalidad en el derecho administrativo sancionador está consagrado en el artículo 29 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) — no en la LPACAP (Ley 39/2015), cuyo artículo 29 regula otra materia:

“El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.”

Y el artículo 29.3 LRJSP establece los criterios de graduación que deben tenerse en cuenta: el grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad, la continuidad o persistencia en la conducta infractora, la naturaleza de los perjuicios causados, la reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza.

El artículo 29.6 LRJSP añade que cuando la sanción sea únicamente pecuniaria, para establecer la cuantía concreta, el órgano competente debe motivar adecuadamente la graduación.

El Tribunal Supremo ha reiterado en numerosas sentencias (entre otras, la STS de 24 de mayo de 2004, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sobre proporcionalidad e individualización de sanciones urbanísticas) que la proporcionalidad exige una motivación individualizada de la cuantía de la sanción, no una referencia genérica a la gravedad de la infracción.

Pasos que puedes dar, en orden

1. Lee la propuesta de resolución y la resolución sancionadora buscando la motivación de la cuantía. ¿Explica el ayuntamiento por qué elige ese importe concreto dentro de la horquilla legal? ¿Aplica los criterios del artículo 29 LRJSP de forma individualizada?

2. Identifica los criterios de graduación que te son favorables. ¿Es tu primera infracción? ¿La obra no ha causado perjuicio a terceros? ¿No ha habido intencionalidad evidente? ¿El daño al interés general es mínimo? Estos son argumentos de proporcionalidad.

3. Compara la cuantía propuesta con el daño real. El artículo 29.1 LRJSP (Ley 40/2015) exige que la sanción no sea más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de la norma. Pero también debe ser proporcional al daño causado y a la culpabilidad del infractor.

4. Alega la falta de motivación de la cuantía. Si el ayuntamiento no ha explicado con detalle por qué elige esa cuantía concreta, alega infracción del artículo 29.3 y 29.6 LRJSP (Ley 40/2015) y del principio de proporcionalidad.

5. Solicita la reducción al mínimo legal. Si la horquilla de la sanción va, por ejemplo, de 3.000 a 12.000 euros, y el ayuntamiento ha elegido 12.000 sin justificarlo, pide la reducción al mínimo o a una cuantía intermedia debidamente motivada.

6. Si tienes informe técnico que acredita la escasa entidad de la obra, aportarlo como prueba refuerza enormemente el argumento de proporcionalidad.

Errores comunes de los ayuntamientos

Error 1: Imponer siempre la sanción máxima o cerca del máximo sin motivación individualizada. Este es el error más frecuente. La resolución copia la misma fórmula para todos los expedientes sin analizar las circunstancias del caso concreto.

Error 2: Confundir la gravedad de la infracción con la cuantía de la sanción. Que una infracción sea grave (lo que determina el rango de la sanción aplicable) no significa que deba imponerse el importe máximo de ese rango.

Error 3: No ponderar la ausencia de perjuicio a terceros. Si la obra no ha causado perjuicio real a ningún vecino ni al entorno, eso debe valorarse en la graduación. Ignorarlo es una falta de motivación.

Error 4: Aplicar el criterio de reincidencia sin acreditarla. La reincidencia como criterio agravante requiere que haya habido una sanción firme previa por infracción de la misma naturaleza en el año anterior. Decirlo sin acreditarlo en el expediente es un error que invalida la agravante.

Caso real anónimo

Diego P. recibió una sanción de 15.000 euros (el máximo legal aplicable) por un porche adosado a su vivienda en Granada. La resolución sancionadora justificaba la cuantía con tres frases genéricas. Era la primera infracción de Diego, la obra no había causado perjuicio a ningún vecino y la superficie era de 18 m². En las alegaciones, argumentamos la falta de motivación de la cuantía y la falta de proporcionalidad. El ayuntamiento redujo la sanción a 5.000 euros en la resolución del recurso de reposición. La diferencia: 10.000 euros, sin ir a los tribunales.

Preguntas frecuentes

¿El ayuntamiento puede imponer siempre la sanción máxima? Puede, pero debe justificarlo. Si impone el máximo sin motivación individualizada que aplique los criterios del artículo 29 LRJSP, la resolución es impugnable.

¿Cómo sé cuál es la horquilla de sanción aplicable a mi caso? Depende de la ley urbanística de tu comunidad autónoma. Las infracciones se clasifican en leves, graves y muy graves, y cada categoría tiene un rango de sanción. Necesitas identificar qué tipo de infracción te imputan y cuál es el rango correspondiente.

¿La proporcionalidad puede reducir la sanción a cero? No. La proporcionalidad puede reducir la cuantía al mínimo del rango correspondiente a la infracción cometida, pero no puede eliminar la sanción si la infracción está acreditada.

¿El juez puede reducir la sanción por proporcionalidad aunque el ayuntamiento la haya mantenido? Sí. Los tribunales contencioso-administrativos tienen plena potestad para revisar la cuantía de la sanción y reducirla si aprecian falta de proporcionalidad o de motivación.

¿La proporcionalidad también aplica a la orden de demolición? El principio de proporcionalidad aplica también a las medidas de restauración de la legalidad. Sin embargo, los tribunales son más restrictivos en este campo porque el interés público en restaurar el orden urbanístico es especialmente intenso.