Prescripción de infracción urbanística en Andalucía: plazos, claves y cómo defenderte

Si has recibido una notificación de tu ayuntamiento andaluz, necesitas saber una cosa antes que cualquier otra: puede que la infracción ya haya prescrito. Eso cambiaría todo.

Qué significa exactamente que una infracción urbanística prescriba

Prescribir no es lo mismo que desaparecer. Significa que la administración pierde el derecho a sancionarte, pero no siempre pierde el derecho a ordenarte que restablezcas la legalidad urbanística. Son dos cosas distintas y confundirlas te puede costar muy caro.

En Andalucía, la norma de referencia es la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía (LISTA), que derogó y sustituyó la anterior LOUA (Ley 7/2002). Esta es la ley vigente hoy para infracciones y disciplina urbanística en la comunidad. Su desarrollo reglamentario se completa con el Decreto 550/2022, que aprueba el nuevo Reglamento General de la LISTA.

Si el ayuntamiento te cita artículos de la LOUA en tu expediente, puede ser un indicio de que el técnico o el servicio jurídico no está trabajando con la normativa actualizada. Eso es un defecto que conviene señalar.

Los tres regímenes que la LISTA regula por separado

Antes de entrar en plazos concretos, es fundamental entender que la LISTA distingue tres figuras completamente distintas. Confundirlas —algo frecuente incluso en expedientes municipales— puede llevar a errores de bulto:

Qué dice la ley exactamente

Prescripción de las infracciones (art. 169.1 LISTA)

El artículo 169.1 de la LISTA fija los plazos de prescripción de las infracciones urbanísticas en Andalucía:

• Infracciones muy graves y graves: prescriben a los 4 años.
• Infracciones leves: prescriben a los 1 año.

El cómputo empieza desde el día en que se comete la infracción. Si la obra se terminó sin licencia un día concreto, ese es el punto de partida. La administración muchas veces intenta estirar ese momento de inicio lo máximo posible, argumentando que el plazo no corre hasta que “conocen” la infracción. Esa interpretación contradice la jurisprudencia del TSJ de Andalucía, que sitúa el dies a quo en la fecha de terminación de la obra, no en la de inspección.

Restablecimiento de la legalidad (art. 153.1 LISTA)

El plazo para ordenar la reposición de la legalidad (derribo, demolición, legalización) es distinto al de prescripción de la infracción. El artículo 153.1 de la LISTA establece un plazo de 6 años para que la administración pueda ejercer esta potestad. El dies a quo es la completa terminación de las obras o, si es posterior, la aparición de signos externos que permitan conocerlas. En el caso de usos, el plazo comienza desde la aparición de signos externos de implantación efectiva.

Son, pues, dos potestades con plazos independientes. Que prescriba la infracción no implica automáticamente que prescriba la acción de reposición.

Suelo con protección especial

Bajo la LISTA, el suelo rústico de especial protección por legislación sectorial sí está sujeto al plazo de 6 años del artículo 153.1, párrafo 2.º, salvo que la legislación sectorial establezca expresamente lo contrario. La imprescriptibilidad solo opera en los supuestos tasados del artículo 153.2 LISTA: dominio público y servidumbres de protección, suelo rústico con riesgos naturales, zona de influencia del litoral, bienes catalogados del Patrimonio Histórico andaluz, zonas verdes y espacios libres, y parcelaciones urbanísticas en suelo rústico.

Régimen AFO (arts. 173-176 LISTA)

El Asimilado a Fuera de Ordenación (AFO) es la denominación oficial en la LISTA —no “ARFO”, expresión de la anterior LOUA—. Su regulación se encuentra en los artículos 173 a 176 de la LISTA y en los artículos 404 a 410 del RGLISTA (Decreto 550/2022). Una diferencia fundamental respecto de la normativa anterior: en la LISTA, el régimen AFO se aplica a cualquier clase de suelo y cualquier uso, no únicamente al suelo no urbanizable común, como ocurría bajo la LOUA. La STS de 17 de enero de 2024 (rec. 3642/2022) ha abordado cuestiones interpretativas relevantes en esta materia.

Pasos que puedes dar, en orden y con plazos

El reloj corre desde que recibes la notificación.

Primero: Anota la fecha exacta de recepción. El plazo para presentar alegaciones iniciales en un procedimiento sancionador se determina en el propio acuerdo de iniciación que se te notifica; por analogía con el artículo 82.2 LPACAP, no puede ser inferior a 10 días hábiles ni superior a 15 días hábiles. El artículo 64.2 LPACAP regula el contenido mínimo del acuerdo de iniciación, pero no fija por sí mismo ese plazo.

No confundas este trámite con el del artículo 85 LPACAP, que regula otra cosa: el reconocimiento voluntario de la infracción da derecho a dos reducciones acumulables de al menos el 20 % cada una: (a) por reconocimiento de responsabilidad (art. 85.1 LPACAP) y (b) por pago voluntario antes de la resolución (art. 85.2 LPACAP). El mínimo conjunto es el 40 %, incrementable reglamentariamente. Ambas requieren desistir de cualquier acción o recurso administrativo. La STS 232/2021 lo confirma.

Segundo: Busca cualquier documento que acredite cuándo terminó la obra: facturas de materiales, contratos, fotografías con metadatos, recibos de suministros o imágenes de Google Earth con fecha. Ese documento puede ser tu mejor aliado.

Tercero: Solicita al ayuntamiento copia íntegra del expediente mediante el derecho de acceso regulado en el artículo 53.1.a) de la Ley 39/2015 (LPACAP). No actúes sin saber exactamente qué tiene el ayuntamiento contra ti.

Con esa documentación encima de la mesa, puedes construir una alegación sólida basada en la prescripción. Sin ella, estás adivinando.

Errores comunes de los ayuntamientos que puedes aprovechar

Los ayuntamientos andaluces cometen errores procedimentales con más frecuencia de la que imaginas.

El más habitual: fechar el inicio de la infracción en el día en que la inspeccionan, no en el día en que realmente se ejecutó la obra. Si tu construcción lleva diez años en pie y el técnico municipal pasó a verla la semana pasada, el plazo empezó hace una década, no la semana pasada. El TSJ de Andalucía ha consolidado esta interpretación en múltiples pronunciamientos.

Otro error frecuente es no notificar correctamente el inicio del expediente. El artículo 40 de la Ley 39/2015 exige que la notificación llegue de forma fehaciente y con todos los elementos del procedimiento. Una notificación defectuosa puede invalidar todo el expediente.

El tercero: superar el plazo máximo de resolución. La caducidad del procedimiento sancionador no se regula únicamente en el artículo 95 LPACAP —que se refiere a procedimientos iniciados a solicitud del interesado—. En los procedimientos sancionadores, la caducidad resulta del juego combinado del artículo 21 LPACAP (obligación de resolver), el artículo 25.1.b) LPACAP (caducidad por vencimiento del plazo máximo en procedimientos de oficio desfavorables) y los artículos 95.3 y 95.4 LPACAP (efectos). La STS de 14 de marzo de 2024 lo clarifica. Si el ayuntamiento ha superado ese plazo, hay caducidad del procedimiento. La caducidad no impide abrir uno nuevo, pero sí interrumpe los plazos y complica enormemente su posición, sobre todo en municipios pequeños con pocos recursos técnicos.

Caso real: el porche de una propietaria en una provincia andaluza

En torno a 2019, me consultó una propietaria, llamémosla Carmen, que había recibido una orden de demolición por un porche que había construido en su vivienda unifamiliar en una localidad rural de una provincia andaluza del interior. El porche llevaba terminado desde 2009, según los recibos de obra que ella misma había guardado.

El ayuntamiento alegaba que la infracción era grave y que el plazo no había corrido porque ellos no lo habían “conocido” hasta 2018.

Revisamos el expediente y encontramos dos cosas. Primera: el porche aparecía claramente visible en la fotografía aérea del PNOA de 2011, disponible públicamente. Segunda: el padrón municipal del año 2012 ya recogía la vivienda con una superficie construida que incluía ese porche.

La administración tenía acceso a esa información desde hacía años. Presentamos alegaciones basadas en los plazos de prescripción de la normativa vigente y en doctrina del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía sobre el dies a quo del cómputo. El expediente sancionador fue archivado. La orden de reposición fue otra batalla, pero la sanción económica desapareció.

Guardar documentos de tu obra, aunque parezca una tontería, puede salvarte años después.

Preguntas frecuentes sobre prescripción urbanística en Andalucía

¿Cuándo empieza a contar el plazo de prescripción de una infracción urbanística en Andalucía?

Empieza desde que la infracción se comete, es decir, desde que termina la actuación ilegal. Si es una obra sin licencia, el plazo arranca el día en que finalizaron los trabajos, no el día en que el ayuntamiento lo descubre. El TSJ de Andalucía ha consolidado esta interpretación frente a intentos de la administración de retrasar ese punto de inicio.

¿Puede el ayuntamiento ordenar la demolición aunque la infracción haya prescrito?

Sí, en algunos casos. La prescripción de la infracción impide la sanción económica, pero la acción de reposición de la legalidad tiene sus propios plazos: 6 años desde la terminación de las obras conforme al artículo 153.1 LISTA. Si han transcurrido esos 6 años y no concurre ninguno de los supuestos de imprescriptibilidad del artículo 153.2 LISTA, puedes solicitar el régimen AFO (Asimilado a Fuera de Ordenación), regulado en los artículos 173 a 176 LISTA y aplicable en la actualidad a cualquier clase de suelo y uso.

¿Qué pasa si el ayuntamiento tarda demasiado en resolver el expediente?

Si se supera el plazo máximo de resolución, el expediente caduca por aplicación del artículo 21, el artículo 25.1.b) y los artículos 95.3-4 de la Ley 39/2015, según ha aclarado la STS de 14 de marzo de 2024. La caducidad no extingue la infracción, pero obliga a la administración a iniciar uno nuevo, y durante ese tiempo los plazos de prescripción siguen corriendo a tu favor. Revisa siempre las fechas del expediente.

¿Interrumpe la prescripción el hecho de que el ayuntamiento me envíe un requerimiento previo?

Un simple requerimiento informal no interrumpe la prescripción. Para interrumpirla, la ley exige que se inicie formalmente el procedimiento sancionador y que esa resolución se notifique correctamente al interesado. Así lo establece el artículo 30.2 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP): «Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, reiniciándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.» Un escrito genérico sin número de expediente y sin notificación fehaciente no tiene ese efecto.

¿Puedo legalizar la obra aunque hayan pasado muchos años?

Depende del suelo y del planeamiento vigente. Si la obra es compatible con el planeamiento actual, puedes solicitar licencia de legalización en cualquier momento. Si no es compatible pero han transcurrido los 6 años del artículo 153.1 LISTA y no concurre ningún supuesto del artículo 153.2, puedes tramitar el AFO (Asimilado a Fuera de Ordenación). A diferencia de lo que ocurría bajo la LOUA, en la LISTA este régimen se aplica a cualquier clase de suelo y uso; la STS de 17 de enero de 2024 (rec. 3642/2022) aborda aspectos interpretativos relevantes. En suelo con protección sectorial, la imprescriptibilidad solo opera en los supuestos tasados del artículo 153.2, por lo que es fundamental verificar si tu caso encaja en alguno de ellos.

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Aviso legal: Este artículo tiene carácter informativo y no constituye asesoramiento jurídico personalizado. Cada expediente tiene sus particularidades. Consulta con un profesional antes de actuar.