Diferencia entre expediente de restauración de la legalidad y expediente sancionador

Cuando llega una notificación del ayuntamiento por una obra sin licencia, la primera confusión que surge es pensar que es “la multa”. A veces lo es. Pero a veces es algo diferente y más grave: un expediente de restauración de la legalidad. Confundirlos puede llevar a tomar decisiones completamente equivocadas.

Te lo explico con claridad, porque esta distinción es fundamental para tu defensa.

Qué dice la ley exactamente

El ordenamiento urbanístico español distingue dos tipos de procedimientos cuando se detecta una obra sin licencia o contraria a la normativa urbanística:

El expediente sancionador tiene como objetivo imponer una sanción económica (multa) por la comisión de una infracción urbanística. Se regula principalmente por la legislación urbanística autonómica y, en lo procedimental, por la Ley 39/2015 (LPACAP) y la Ley 40/2015 (LRJSP). El artículo 63 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLS), establece los principios básicos del régimen sancionador urbanístico estatal.

El expediente de restauración de la legalidad tiene como objetivo restablecer el orden urbanístico infringido. Puede concluir con una orden de demolición o de restitución de la realidad física alterada. No busca castigar, sino restaurar. Su plazo de prescripción es, en muchas comunidades autónomas, diferente al del expediente sancionador.

Ambos procedimientos son compatibles e independientes. Puedes tener los dos abiertos al mismo tiempo por la misma obra. Pagar la multa del expediente sancionador no te libra de la orden de demolición del expediente de restauración.

La caducidad del expediente sancionador no afecta al de restauración, y viceversa.

Pasos que puedes dar, en orden

1. Identifica de qué tipo de expediente se trata. Lee el encabezamiento de la notificación. Si habla de “sanción”, “infracción” o “multa”, es un expediente sancionador. Si habla de “restauración”, “restitución”, “demolición” o “legalización”, es un expediente de restauración.

2. Si es un expediente de restauración, evalúa si la obra puede legalizarse. Esta es la primera pregunta a responder. Si la obra es legalizable, el expediente de restauración puede archivarse al presentar la solicitud de licencia. El artículo 61 TRLS establece que las obras legalizables pueden evitar la orden de restitución.

3. Si la obra no es legalizable, evalúa la prescripción. Comprueba si el plazo de prescripción del expediente de restauración ha vencido. Este plazo varía por comunidad autónoma y puede ser diferente al del expediente sancionador.

4. Si tienes un expediente sancionador, aplica la estrategia de defensa específica: caducidad del procedimiento, prescripción de la infracción, proporcionalidad, reducción del 40%.

5. No confundas los plazos de alegación de uno y otro. Cada expediente tiene sus propios plazos. Un error en el plazo de un expediente no afecta al otro, pero puede hacerte perder la oportunidad de defenderte en ese procedimiento concreto.

Errores comunes de los ayuntamientos

Error 1: Tramitar conjuntamente el expediente sancionador y el de restauración sin separarlos. Son procedimientos distintos y deben tramitarse por separado, con sus propias garantías. La mezcla puede generar indefensión.

Error 2: Dictar orden de demolición sin tramitar el expediente de restauración. La orden de demolición debe ser el resultado de un procedimiento con trámite de audiencia. No puede dictarse directamente sin procedimiento previo.

Error 3: No comprobar si la obra puede legalizarse antes de dictar la orden de demolición. Muchas comunidades autónomas obligan al ayuntamiento a verificar primero la posibilidad de legalización antes de ordenar la demolición.

Error 4: Confundir la prescripción del expediente sancionador con la del expediente de restauración. En muchas CCAA, la acción de restauración de la legalidad en suelo rústico protegido es imprescriptible. Pero la acción sancionadora sí prescribe. Confundirlas lleva a errores graves en la defensa.

Caso real anónimo

Antonio R. recibió dos notificaciones simultáneas por una caseta construida en su finca de Cáceres. Una era el expediente sancionador (multa de 4.200 euros). La otra era el expediente de restauración de la legalidad con propuesta de orden de demolición. Centró toda su energía en recurrir la multa, pensando que si la anulaban, se arreglaba todo. Cuando nos contactó, el expediente de restauración ya tenía resolución firme con orden de demolición. La multa era lo de menos. Lo importante era la demolición, y esa batalla había que haberla dado desde el principio en el expediente correcto.

Preguntas frecuentes

¿Si pago la multa, el ayuntamiento ya no puede ordenar la demolición? No. El pago de la multa no cancela el expediente de restauración. Son procedimientos independientes.

¿La prescripción del expediente sancionador afecta al de restauración? En general, no. La prescripción de la infracción sancionadora no extingue la acción de restauración. Sin embargo, en muchas CCAA el plazo de prescripción de la acción de restauración y el de la sancionadora coinciden, aunque su cómputo puede ser diferente [REVISAR LEGAL para tu CCAA].

¿El expediente de restauración puede afectar a compradores posteriores? Sí. La orden de restauración de la legalidad se ejecuta sobre la obra, independientemente de quién sea el propietario actual. Esto es especialmente relevante en compraventas de inmuebles con obras sin licencia.

¿Cuándo se puede legalizar una obra en un expediente de restauración? Cuando la obra, tal y como está construida, es compatible con la normativa urbanística vigente en el momento de solicitar la licencia. Si el planeamiento ha cambiado y la obra ya no es compatible, no hay legalización posible.

¿El ayuntamiento puede ordenar la demolición aunque la obra sea antigua? Depende de la comunidad autónoma y del tipo de suelo. En suelo rústico de especial protección, muchas normativas autonómicas establecen la imprescriptibilidad de la acción de restauración. En suelo urbano, los plazos suelen ser más cortos [REVISAR LEGAL].